建立合理回报机制  选择科学操作模式

推动政府和社会资本合作务实高效开展

　　8月17日，由省政府主办、省发改委、省财政厅承办的我省首届政府和社会资本合作(PPP)项目签约暨推介会在兰州举行。此次签约暨推介会吸引了众多社会投资方和银行、保险等金融机构参与，备受社会各界关注。为此，本报记者就社会上对PPP项目关注度比较高几个方面问题，采访了省发改委和财政厅有关负责同志。

　　问：在推进PPP模式发展方面，我省出台了哪些政策措施？

　　答：2014年底，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60)，明确提出要推广政府和社会资本合作(PPP)模式。据此，省政府出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》(甘政发〔2015〕23号)，明确要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资机制，充分发挥民间资本的积极作用。改变政府投资使用方式，把以往由政府直接投资的方式逐渐转变为由社会资本投资建设运营、政府购买服务的方式，政府投资优先支持引入社会资本的项目。鼓励民间资本发起设立战略新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金，政府可以通过认购基金份额方式给予支持。省发改委出台了《关于开展政府和社会资本合作的实施意见》，对PPP模式操作原则、使用范围及模式、规范管理等方面进行了明确，为PPP项目谋划、实施指出了路径。省财政厅印发了PPP项目操作指南、合同管理等办法、规范，推进PPP项目示范工作，组织申报财政部示范备选项目，力争尽早推动落实一批示范项目。

　　问：政府和社会资本合作主要遵循哪些原则？

　　答：为了推进政府和社会资本合作模式顺利落实，在实际操作中主要遵循以下原则：

　　一是转变职能，合理界定政府的职责定位。政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

　　二是因地制宜，建立合理的投资回报机制。根据各地实际，授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

　　三是合理设计，构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

　　四是诚信守约，保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，任何一方无故违约必须承担相应责任。

　　五是完善机制，营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

　　问：PPP模式主要适用于哪些领域的项目？

　　答：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，范围比较广，概括来说主要包括四个大的方面：

　　一是市政设施。包括燃气、供水、供电、供热、污水及垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、停车设施等项目，各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先采用PPP模式建设。

　　二是交通设施。包括公路、铁路、机场、城市轨道交通、运输场站、物流园区、港航设施等项目。

　　三是公共服务。包括医疗、旅游、教育培训、健康和养老服务等项目。

　　四是水利、资源环境和生态保护项目。包括引调水工程、水资源综合利用及其配套工程、农田水利工程以及重大节水供水、水土保持、资源环境和生态保护等项目。

　　问：PPP具体操作模式有哪些？

　　答：对于经营性、准经营性、非经营性项目，分别有不同的PPP操作模式。

　　一是经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

　　二是准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。政府要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

　　三是非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

　　问：政府部门如何建立工作机制来推进PPP模式发展？

　　答：我省从以下几方面建立健全政府和社会资本合作的工作机制。

　　一是建立健全协调机制。各市(州)要按照部门联动、分工明确、协同推进的原则，建立PPP工作协调推进机制，推动发改、财政、规划、建设、土地、环保、价格、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。

　　二是明确实施主体。PPP项目原则上按照属地化管理，省级项目按照授权，由相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构承担实施主体；各市(州)、县(市、区)由政府明确项目实施主体，在授权范围内具体负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

　　三是建立联审机制。为提高工作效率，各地各部门要探索建立PPP项目联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格合理性等方面对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。

　　四是规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。

　　五是提升专业能力。加强引导，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用。组建PPP项目咨询论证专家库，吸收相关学术科研机构、专家学者参与，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率，加强PPP相关业务培训，培养专业队伍和人才。