中国青年报·中青在线记者王林朱娟娟
“这是个试点工作，是一个创造性的工作，我们希望随着两省财政的增长，能加快推进生态补偿的经济效应，但目前还是个探索的过程。”今天晚间，安徽省环保厅副厅长罗宏如此总结近几年间，安徽与浙江在新安江流域推进的水环境生态补偿尝试。
新安江是安徽三大水系之一，流入浙江境内，注入千岛湖。2012年起，在财政部、环保部指导下，安徽、浙江两省开展了新安江流域上下游横向生态补偿的两轮试点，每轮试点为期3年。具体来说，由中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省分别出资1亿元，约定水质达标后，浙江补给安徽1亿元，反之则安徽补给浙江1亿元。
2015年，两省首轮跨流域生态补偿机制试点到期后，安徽浙江启动了第二轮试点，并在原有基础上各自再追加1亿元，用于新安江的生态环境保护。
试点以来，安徽围绕新安江水质做出了不少努力。据罗宏介绍，仅黄山市就关停了170多家污染企业，90多家工业企业陆续搬迁至循环经济园，优化升级项目510多个。近3年来，该市共否定外来投资项目180个，投资总规模达160亿元。
但他也表示，相比这些努力，安徽最终得到的生态补偿资金“从成本来说是不够的”，而且也很难算清具体的成本。
事实上，这也是许多地方在探索生态补偿机制时遇到的共同问题。作为实现“绿水青山就是金山银山”目标的重要手段，生态补偿机制是一项以经济手段为主、调节相关者利益关系的制度安排。但在实践中，还存在着资金不足，缺乏细化标准和规则，上下游之间的环境账、经济账很难算清楚等问题。
8月5日，江西省九江市。江西地处长江中下游，拥有152公里长江岸线。据了解，2016年开始，江西在全省100个县市区全面推开流域生态补偿，当年及2017年共投入流域生态补偿资金47.81亿元。中国青年报·中青在线记者赵迪摄
地方政府的成绩表和驱动力
面对记者的长枪短炮，学者出身的杨志平显得很自信，回答提问时各种数据随口道来。这两年，江西在全国率先建立了全流域生态补偿机制，累计投入的资金总量属于全国前列。作为江西省发改委下属的山江湖办公室副研究员，他曾参与这项制度的筹划和执行。
2016年开始，江西在全省100个县市区全面推开流域生态补偿，当年及2017年共投入流域生态补偿资金47.81亿元。今年将再筹集超过28.9亿元实施补偿，至此3年间流域生态补偿资金规模将超过75亿元。
按照《江西省流域生态补偿办法》，这些资金的分配将以水质为主要指标，同时兼顾森林生态保护、水资源管理等因素，对水质改善较好、生态保护贡献大、节约用水多的县（市、区）加大补偿力度。据杨志平介绍，江西还出台了相关的考核评分办法，共设立数十个具体的考核指标；并出台了相关的资金使用办法，要求各县市每年6月汇报资金使用情况。
这些资金正成为江西各县市区生态环保的成绩表和驱动力。据杨志平介绍，实施生态补偿机制以来，寻乌、安远等县市已获得上亿元生态补偿金，南昌下属的一些区县不仅没拿到这笔资金，反而还要向省级财政缴纳数百万元。
类似的做法也出现在长江上游的其他省份。在湖北宜昌，当地将长江支流黄柏河的断面水质监测结果，与下属的夷陵区、远安县的生态补偿资金、磷矿开采份额“双挂钩”。
据宜昌市黄柏河综合执法支队队长洪钧介绍，当地在这2个区县设立了18个水质监测断面，每10天检测一次，作为与生态补偿资金、磷矿开采份额“双挂钩”的重要依据。例如，夷陵区将水质监测结果分解到流域内的乡镇、企业，以倒逼污染排放提档升级。目前该区已搬迁拆除规模养殖场53家，整治排污口32个，新建乡镇污水处理厂9家，改造升级6家。
“把资源开发与环境保护直接挂钩，如果不做好，县政府要缴纳生态补偿金，失去更多开采份额，实现相互竞争。”洪钧如此总结这一试点经验。
将“双挂钩”作为生态补偿重要做法的，还有贵州。据贵州省水利厅总工程师李晋介绍，贵州实施了由省级财政奖补的生态补偿机制：如果水质达标，上游地区不仅可获得下游地区提供的生态补偿金，还可获得省级财政奖补资金；反之则要缴纳罚金。
此外，这一机制也与地方干部的考核直接挂钩，由水利、环保等部门将各地生态补偿的实施情况向组织部门汇报，直接与干部考核相关联。目前上述试点措施已在安顺-贵阳、黔南州-黔东南州等地实施。
上下游怎么算好生态补偿账本？
虽然已有阶段性成效，但李晋还是认为，生态补偿的范围和规模还应该再大一点。“贵州是西部省份，资金还是缺乏，希望长江流域的其他省份能多参与这种生态补偿。”
杨志平也清楚地知道，许多地方的试点经验背后仍然存在的问题：“这都是江西自掏资金构建的。”作为政策参与者，他坦承这类由各地实施的生态补偿尚属于纵向的奖补措施，并不是真正意义上的横向生态补偿。
“现在的核心问题是，保护者受益、受益者付费的机制还没建立起来。”他呼吁，长江流域各省市之间的横向生态补偿机制亟需建立。
但跨行政区域的制度协调，一直是个大难题。在流域上下游间实行横向生态补偿机制仍然需要解决许多细节问题，尤其是怎么算好上下游之间的环境账、经济账。
在横向生态补偿试点比较早的安徽和浙江之间，曾经就发生过因指标细则不同而造成的困扰。
在刚开始试点时，安徽和浙江对交界处新安江的水质评判标准有不同的看法。安徽方面认为，应该以河流水质的三类水作为评判基准，浙江方面则认为，新安江在进入浙江省后注入千岛湖，应该以湖泊二类水水质为基准。而河流三类水质不监测水的富营养化指标，湖泊二类水则把富营养化指标看得很重。
不同的指标，意味着不同的治理成本。最后，两省协商决定，将新安江最近3年的平均水质情况作为评判以后水质变好或变坏的参照。
生态环境部水环境监管司司长张波告诉中国青年报·中青在线记者，整体看来，许多生态补偿试点仍未达到目标效果。让他感到遗憾的是，目前他“还没见到全国有哪个地方建立了真正意义上的生态补偿机制”。
张波分析，主要问题还是在于很难算清楚“账本”：上下游之间应该补偿多少，以及从哪些方面补偿，哪些生态保护工作是上游本来就应该做的，哪些是为下游和流域整体做的，“这个账怎么算，这一套基础的东西还缺乏”。
“罚多少、奖补多少，这个数额是怎么算的，这是关键，如果算不出来这个数，怎么能上下游让他们形成共识，来签合同呢？”张波认为，推行横向生态补偿机制应以上游地区的指标为主要参考，但也要评估上游自身的生态保护职责，但也正因如此，才难以算好详细的账本。
7月31日，湖北省宜昌市，黄柏河河畔。中国青年报·中青在线记者赵迪\摄
期待更多补偿方式和协调机制
虽然面临种种困难，但很多地方与专家，也提出了自己的解决思路。
国家发改委国土开发与地区经济研究所研究员李忠认为，为了进一步推动全国的生态补偿机制建立，生态补偿的方式可以更加多元化，例如除资金补偿以外，下游地区也可以考虑以产业转移、共建产业园区、人才培训、对口支援等项目式的补偿方式来为上游地区给予补偿。“上游你把生态环境保护好了，我下游有发展空间，上游你也可以参与到下游的产业发展中。”
李忠也认为，考虑到一些地方财政的现实压力，开展横向生态补偿时也可以进一步发挥市场机制的作用。例如发行绿色债券，建立生态银行、湿地银行，或者引入大型企业的参与，吸引更多社会资金参与到生态保护工作中。
这一建议的现实基础，来源于长江上游的重要支流赤水河的实践。今年6月，赤水河沿线4家酒企共向云南镇雄捐赠了2400万元，用来支持当地脱贫攻坚和生态保护工作。从2014年起，仅茅台集团就连续10年累计出资5亿元作为赤水河流域水污染防治生态补偿资金，用于赤水河保护事业。
除了大型企业的参与，赤水河流经的云南、贵州、四川三省也建立了跨省的流域生态补偿机制。今年2月，《赤水河流域横向生态补偿协议》签署。云南、贵州、四川3省商定，每省按1∶5∶4的出资比例，拿出两亿元，按3∶4∶3的比例分配给3省，用于该流域生态环境治理。
但是，上述赤水河的实践仍面临具体管理的问题。据四川省环保厅水环境管理处处长芮永峰介绍，云贵川三省在该流域生态补偿工作中，初步商议出“轮流坐庄”的值班制度，但还需要尽快探索落地，设立统一的管理机构，并且考虑好相应的人员、机构设置。
长江水利委员会规划计划局副局长罗小勇建议，可以参考一些试点比较成功、指标体系比较完善的省市经验，进一步推动各省内部的纵向生态补偿，逐步向构建全国的生态补偿机制迈进。
在罗小勇看来，生态补偿机制包括很多领域和方面，流域内的受益主体和责任主体也有很多个，因此推进速度不会特别快。但是，也不能因此就停下脚步。“如果要把所有事情都搞透了才去行动的话，也很难落地。”
作为全国较早试点跨省市流域生态补偿的地区的环保负责人，罗宏也认为，保护和治理新安江等长江流域的水环境生态，是义不容辞的责任和义务。“给不给钱、给多少钱不影响我做这件事”。
记者最近还获悉，在与浙江联合实施水环境横向生态补偿机制几年之后，安徽省与江苏省、河南省也在协商生态补偿机制合作的可能。罗宏期望，还能有更多的协调机制，以进一步促进生态补偿的落地实践。
(责任编辑：张云文)
