清代南京

　　从4月8日起，南京开展为期百天的城市“大扫除”,目的就是解决环境治理中的各种顽疾，提升居民幸福感。城市管理是一个系统工程，包括政治、经济、民生等各个方面，你知道300年前的清代，南京如何进行城市管理吗？

　　3月底，由南京市地方志办公室编纂、南京出版社出版的《南京通史·清代卷》对清代南京的政治地位、城市建设、经济发展等方面都作了翔实论述。本文摘录了其中关于城市管理方面的内容，“以古鉴今知兴替，兴衰荣辱记心间”,让我们揭开深沉的历史画卷--

城管用“临时工”,常和百姓起冲突

　　明代的南京城，在清代习惯上称之为江宁省城，为江南省的省会，同时也是江宁府的府城，其附郭县为江宁、上元两县，今天的南京市辖区，大致相当于清代江宁府的辖区。

　　清代江宁城的布局大致沿袭了明南京城的旧有模式，即城南为居住、商业区，城北为军事、文教区。与明代有所不同的是，清代将明皇城改建为满城，使城东由政治区转变为军事区域。清代江宁城的主要街区与大部分人口集中分布在城南部，特别是大中桥至石城门一线以南的区域。

　　江宁城内设置有省、道、府、县等各级地方行政机构，并驻扎着八旗、绿营军队，建有大量文武官署。总督署及绿营武将衙署多集中于城中部，布政司、府、县衙署则主要位于城南人口稠密地区。在城市管理方面，县级机构以下，设有坊厢、保甲等基层社会组织，起着征派赋役、维持治安的作用。清代前期，江宁城内的保甲组织一度松弛，至乾隆年间才进行较严格的编查。

　　清代江宁府及上元、江宁两县的职官数量十分有限，在管理纷繁复杂的城市事务时，常显得捉襟见肘。以维持治安为例，江宁城内的巡查、捕盗事宜由江宁城守营、江宁府南捕通判、北捕通判、上元知县、江宁知县等具体负责。而按清代官制，南、北捕通判均无经制属员，上、江两知县属下也仅设县丞一名、典史一名。各衙门的具体事务实际上大多由国家经制之外的胥吏、差役等完成。

　　而由于江宁“省城五方杂处，街市宽阔，巷道四通八达，盗贼便于行走”,官府人手不足，还需借助保甲等城市基层组织来加强社会管理与控制，甚至发动普通市民参与巡防。

　　雍正年间，江宁当局即曾在城内街巷“添设栅栏，责成居民轮流看守”.胥吏和差役“不是国家的正式工作人员，不享受俸禄和升迁待遇，也不接受严格的考核。虽然他们只是从百姓中佥派或雇募的役，但其行为却代表官府。这种非官非民的模糊身份，使他们不能受到国家机器内制度的约束，也不可能受到来自百姓的监督，因为他们的半官方身份使他们凌驾于百姓之上”.

　　由于缺乏监督制约，胥吏、差役等的不法行径十分普遍。如江宁各衙门“捕役通盗，以至窃盗常有”,使得城内治安巡缉形同虚设。胥吏、差役等肆意侵犯普通市民的权益，激起后者的对抗，甚至会酿成群体性冲突，对当局的统治秩序产生一定的冲击。

经费短缺，靠罚银与地方绅士捐资

　　除人员方面的困扰外，清代城市管理还面临着经费短缺的问题，地方府县征收的赋税大多送往中央，地方存留甚少。经费的不足，使地方政府难以进行大规模的工程与基础设施建设，在文化教育、社会治安等方面的投入也十分有限。为应付各项公共事业的巨大开支，地方官往往要另寻财源。如嘉庆二十五年（1820），当局鉴于“江宁省城钟山、尊经两书院及普济堂，岁支经费每形短绌，必须宽筹息本，俾寒士贫黎藉资教养。又有冲途道路桥梁均有坍缺，应修及虽经估修尚有例价不敷，难以告成之工”,遂将罚没入官的银两8万两贮存江宁藩库，“即赏充省城书院、普济堂不敷经费及修补冲途道路桥梁工用”.

　　此类罚没入官银两虽能在一定程度上缓解政府财政压力，但由于其并不具有固定性，数额也较为有限，因而并不能完全解决城市公共事业经费短缺的问题。

　　传统城市管理模式面临着制度性缺陷，面临着官僚化程度低、地方税收支配权弱等难以摆脱的困境。然而在城市社会发展的客观要求面前，地方政府也在不断寻求变通之法。

　　自嘉庆初年开始，由于社会与经济环境的恶化，迫使地方政府寻求绅士的帮助，“官为监督、绅士经理”的管理模式逐渐体现其优越性。地方绅士的参与，显着缓解了地方政府的财政压力：嘉庆年间，聚宝门“城楼倒塌，十余年来，有司莫之问”.江宁知县傅璋上任伊始，即“特筹款重修之，一时夸为盛事”.同一时期，“城阙石路损坏亦久，数年前有议修者，格而不果行”,傅璋为实施维修工程，仍号召民间募集资金。此后“乐输者众，不数月而工竣”.

　　地方绅士除捐资外，还直接参与城市公共事务的办理。嘉、道年间，江宁多项水利工程即采取官督绅办的模式进行施工。道光之后，地方绅士在城市管理中扮演着愈来愈重要的角色，甚至在遇有战事时也须依赖绅士的力量。道光二十二年（1842），英军舰队逼近江宁。为维修城墙，加强防御，清当局“劝谕绅商，量力捐输修补”.此外，还组织地方团练，由“绅庶人等分设捐局，雇募乡勇，各按段落巡查守望，此项经费悉由民捐民办”.

　　太平天国战争以前，江宁地区绅士参与公务主要体现在公共工程、学校、慈善等领域。地方政府与绅士都能从“官为监督、绅士经理”这一模式中获益。对地方政府而言，与民间组织和士绅的合作无疑是有效的。首先，民间集资、发典生息补充了地方公共事业经费不足。其次，地方行政对传统“赢利型经纪”的依赖性减弱，行政效率得以提高。另一方面，地方绅士也因善举而获得社会声望，甚至国家旌表。他们亦因此入祠、入方志，并以此维系社会关系、巩固其精英集团的地位。

百姓拆城砖盖“违建”,绿营严防

　　太平天国战争重创了江宁城。清军占领江宁后，逐步开始恢复官署，重建庙宇，修复孝陵，修缮城墙，整治道路，清理河道等工作。其中大部分工作属于应急性质，且有所选择，缺乏整体的规划。这一局面至后来才稍有改观。战后江宁的城市公共事业也逐步恢复或重建，其中较为特出的是慈善业和消防。

　　清军在围困江宁城时，城外城内的攻防双方皆开挖地道，所谓“官军常有数百人开挖地道，纵横计之，城脚空虚约二十余里，贼自内挖出者不在此数”.江宁城墙在战争中毁损严重，亟待修复。 (责任编辑：陈冬梅)