高培勇：转入高质量发展阶段的积极财政政策

    保持中国经济列车行稳致远，离不开积极财政政策的支撑和助力。做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的“六稳”工作，实施积极的财政政策，更是一个十分重要的着力点。

    积极财政政策这一提法的启用以及此后的相关实践，均发生在中国经济的高速增长阶段。积极即等于扩张，积极财政政策即为以减税降费、扩大支出、增列赤字为主要内容的财政扩张操作，这一为不少人视作基本常识的理解和认识，亦生成于高速增长阶段。接下来必须回答的问题是：随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，积极财政政策的基本内涵及行动路线有无变化？如果有，那又是什么样的变化？

    上述问题的引申意义在于，面对复杂多变的国内外形势，特别是中美经贸摩擦不断升级所带来的新问题、新挑战，当下中国的积极财政政策该做怎样的布局？

    大不同于以往的宏观环境

    仔细地审视当下我国的宏观经济与政策环境，并同高速增长阶段加以比较，可以发现，一系列大不相同于以往的深刻变化在逐步呈现：

    与高速增长阶段大不相同，转入高质量发展阶段的中国经济所面对的主要矛盾是结构问题而非总量问题，矛盾的主要方面在供给侧而非需求侧。

    与高速增长阶段大不相同，转入高质量发展阶段的中国宏观经济政策的主线是供给侧结构性改革而非需求管理。经济下行压力固然集中体现于实施需求管理的必要性上，但相对于优化供给结构、提高供给质量，扩大需求不仅是次要目标，其操作亦须掌握在“适度”范围内，不可“大水漫灌”.

    与高速增长阶段大不相同，转入高质量发展阶段的中国宏观调控所依托的根本途径是深化改革而非政策安排。经济下行压力固然要求和决定着政策层面的相机抉择，但相对于体制机制性变革，相对于推进各种基础性改革，短期“对冲性”逆向操作的功效绝对不可同日而语。

    将积极财政政策置于上述的宏观经济与政策环境之中，可以肯定地讲，虽然概念依旧，表述无异，但同样的概念和同样的表述之下，蕴含着不一样的内涵，深藏着不一样的行动路线。

    大不同于以往的减税降费

    与高速增长阶段致力于财政扩张的减税降费大不相同，当下中国实施的减税降费，主要着眼于降成本而非扩需求，主要着力于供给侧而非需求侧。

    以降成本为主要目标，特别是为实体经济降成本，减税降费所聚焦的对象，便主要是企业。因而，减税降费是结构性的而非总量性的--有明确的操作指向而非不分青红皂白地减和降。

    以供给侧为主要着力点，减税降费的操作，便要落实于企业成本的实质性而非名义上的下降，便须体现为政府对资源配置权的实质性而非名义上的让渡。因而，减税降费之后的财政收入亏空，要通过政府支出的同步削减来“对冲”而非以增列赤字、增发国债的办法来“埋单”,实现节用裕民。

    以降成本和供给侧为主要目标和着力点，减税降费的实质，便系结构性改革而非总量性调节。其主要的推动力量，便系改革性行动而非政策性安排。因而，减税降费须同税费制度的改革结合起来，循着税费制度改革的方向展开而非另辟新径，重起炉灶。

    这启示我们，应对当前经济下行压力，固然要进一步加快减税降费步伐，但不可偏离降成本、供给侧和靠改革这一高质量发展阶段实施减税降费的基本行动路线。不仅扩需求须同降成本巧妙对接，在降成本的基础上进行，不能顾此失彼，造成重心偏离。而且针对需求侧的操作，须同削减政府支出相挂钩，不能以加大企业未来的负担为代价而寻求需求总量的短期提升。同时须注意将操作的基点放在税费制度改革上，既不能满足于政策调整，搞无明确指向的总量性减税降费，也不能以政策调整代替税费制度改革。

    大不同于以往的扩大支出

    在积极财政政策旗帜下的扩大政府支出操作，主要表现为扩大政府投资。与高速增长阶段大不相同，当下中国实施的扩大政府投资操作，是同调结构、补短板结合在一起的。

    与调结构相结合，扩投资的着眼点，便不仅是扩大社会总需求，而且包括调整经济结构。鉴于主要矛盾是结构问题而非总量问题，扩大政府投资的操作，不仅要兼容扩需求和调结构两大目标，而且须将主攻方向锁定于调整经济结构而非扩大社会总需求，发挥政府投资对优化供给结构的关键性作用。

    与补短板相结合，扩大政府投资的着力点，便不仅是需求侧，而且包括供给侧。鉴于矛盾的主要方面在供给侧而非需求侧，扩大政府投资的操作，不仅要根据需求侧和供给侧的不同特点而区别对待，而且须以精准补短板为重点，释放有效需求潜力，优化中长期供给。

    与调结构、补短板结合起来，实质上是让扩大政府投资“服从”于供给侧结构性改革主线要求。一方面，不能因扩大社会总需求而重蹈“放水”覆辙，乱了经济结构调整的阵脚。另一方面，也不能因政策层面的相机抉择而忽略改革的推进，导致既定改革部署的搁置甚或回撤。

    这又启示我们，应对当前经济下行压力，固然要进一步加大政府投资规模、加快政府投资进度，但不可偏离与调结构、补短板相结合这一高质量发展阶段扩大政府投资操作的基本行动路线。其中，补短板是个牛鼻子。扩大政府投资不仅要瞄准补短板，以补短板的操作兼容扩需求和调结构两大目标。而且在扩需求和调结构发生冲突时，还要通过加大补短板的力度，让扩需求“迁就”调结构，把补足受制于人的核心技术和基础设施建设领域的短板作为扩大政府投资的主要聚焦点和落脚点。

    大不同于以往的增列赤字

    增列财政赤字，在一个很长的时期内，曾被当作积极财政政策的基本标志。无论减税降费还是扩大政府支出，最终都要归宿于财政赤字的增列。然而，这一通行于高速增长阶段的惯例，随着转入高质量发展阶段的进程而发生了极大的变化：对于增列财政赤字问题的考量，越来越以防范化解金融风险为约束条件。

    以防风险为约束条件，增列赤字便不能仅仅涉及宏观经济政策需要一个因素，而须有所忌惮，同防范化解金融风险的要求通盘考量。鉴于当下中国所面临的金融风险与以往不可同日而语，更鉴于防范化解重大风险系全面建成小康社会必须打赢的“三大攻坚战”之一，不仅要为增列赤字设置天花板或警戒线，而且须不遗余力守住天花板或警戒线。

    以防风险为约束条件，便不能不对赤字高度敬畏。鉴于财政赤字不超越GDP的3%这一源自欧盟且为国际上广为引用的风险控制指标，一定程度上已演化为国人心理防线。须守住这一财政赤字防线，以此构筑起稳定国人预期的牢固屏障。

    以防风险为约束条件，增列赤字对于扩大社会总需求的作用，便须掌握在“适度”而非“全力”范围内。即便为了推进供给侧结构性改革而增列赤字，其在提高供给质量、优化供给结构中的角色，也须定位于“辅助”而非“主力”队员。

    这启示我们，应对当前经济下行压力，固然要进一步增加财政赤字规模、进一步提升财政赤字占GDP比重，但不可脱出防范化解金融风险的底线。任何时候都不可放松对金融风险的警惕。既不能只管扩张、不计代价，又不能只管花钱、不管还钱。

    全面理解积极财政政策

    将积极财政政策与高质量发展阶段相对接，并分别对减税降费、扩大支出和增列赤字三项操作作具体分析的结果表明，套用以往的理解和认识来阐释和解读当下中国实施的积极财政政策，已经变得不合时宜。

    不久前召开的中共中央政治局会议赋予积极财政政策的任务是“要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用”,至少说明积极财政政策不止扩大需求一个维度。脱出单一扩张的视野局限而放眼积极财政政策运行的全过程，可以说，在转入高质量发展阶段的中国，从扩大内需和结构调整两个维度理解和认识积极财政政策，对积极财政政策作出全面和全新的阐释和解读，绕不开、躲不过，势在必行。

    进一步说，鉴于积极不再等于扩张，以减税降费、扩大支出、增列赤字为主要内容的积极财政政策实践也不再是财政扩张的同义语，按照“积极”的本来意义重新定义积极财政政策，让积极财政政策以“积极的立场”“积极的姿态”“积极的作为”介入和从事包括扩大内需、结构调整在内的多维度、多领域的宏观调控操作，可能是与时俱进地理解和认识积极财政政策内涵、阐释和解读积极财政政策行动路线的适当选择。

    这样做，绝非可有可无之举。它不仅有助于让积极财政政策实践主动“对表”高质量发展要求，防止“新瓶装旧酒”,而且有助于对症下药，精准施策，以务实管用的举措应对中美经贸摩擦所带来一系列新问题、新挑战。可以认为，这是我们保持战略定力和自信，走出一条经济平稳健康发展新路子的基础所在。

    （作者系中国社会科学院副院长、学部委员 高培勇）