近日，有媒体梳理各省城乡居民养老保险发放标准时发现，截至目前有27个省份出台相关规定，其中安徽、江西等5省份的城乡居民基础养老金多年未涨，仍保持每人每月55元的国家最低标准，与榜首的上海比，金额相差了10倍。

中国养老保险体系复杂，除了机关事业单位由财政养老以外(事业单位今年已纳入到社会保险)，社会养老保险分为城镇居民、农村居民和城镇职工三个保障层次，其中城镇职工缴费与保障水平最高(缴得多，退休收益也高)。今年4月，国务院提出将新农保和城镇居民养老保险“合二为一”，建立统一的城乡居民基本养老保险；2月份，人社部要求未来完成城乡居民和城镇职工养老保险之间可以转移衔接，制度上完成了社会养老保险的统一。

城乡居民的养老保险相对简单，虽然覆盖了近5亿人口，但主要面向户籍人口，不存在跨省流动，争议较少；筹资来源于居民缴费和当地政府配套。2013年数据显示，全国平均个人缴15元/月，政府补贴33元/月，缴费水平低，保障水平也不高，退休时平均领82元/月。各地方政府一般量力而行，负担并不太重。对城乡居民来说，他们没有固定职业，未来养老金多寡，几乎完全取决于政府的额外投入。

问题出在城镇职工养老保险上。虽然城镇职工养老保险只覆盖了3.2亿人，但征缴收入达1.86万亿元，全部为有固定职业的在职职工和单位缴纳，占所有社会养老保险征缴收入的97%。每个在职职工及其单位为此缴纳693元/月，是城乡居民缴纳金额的46倍。退休职工领取的养老金也多，达1914元/月，是城乡居民的23倍。

但这么重要的养老保险体系在代际、省份、人群之间的制度设计却非常不公平。首先是现有领取退休金的老人，其个人及单位并未缴纳过养老保险，现收现付制度下，由在职职工支付其养老金。未来人口老龄化，现在的在职职工退休时可能没有足够多的未来的“在职职工”来养他们。更令人担忧的是，目前养老保险中，工资总额外28%的养老保险中，只有8%是计入个人账户的，其余20%的份额用于统筹，对当前在职职工是一种掠夺。

代际危机还是一个长期性问题，省份与人群之间的不公平才是城镇职工养老保险当下的最大危机。过去的经济发展中，经济不发达的人口大省的劳动力向经济发达省份流动，并在工作当地缴纳养老保险。现实中，出现了辽宁、黑龙江的青壮劳动力给广东、浙江的退休职工养老的现象，而东三省的国企退休职工却老无所养，东三省的退休人员占常住人口比重超过了8%，居全国前列。

从养老缴费的在职职工与退休职工的比值来看，全国平均线是3.09，即3个在职职工养1个退休职工。广东的比值高达9，浙江和福建也有5，在职职工和当地财政的压力很小。但在吉林和黑龙江，这一数值是1.69和1.52，为全国最低的两个省，在职职工和当地财政的压力可想而知。

受到不公正待遇的还有非户籍劳动力。非户籍人口在京沪粤浙等人口流入地工作，当地政府强制他们缴纳社保，但拒绝让他们享受社保，这些人无法在缴社保的地方领取退休金，只能转回户籍地。但他们又没有给户籍地贡献过养老保险，户籍地拿什么养他们？这些流动的城镇职工们，缴了养老保险，一样“老无所养”。更惨的是，他们的身份仍然是城镇职工，连低水平的城乡居民养老保险都没办法享受。

近些年，地方政府意识到流动人口是挽救当地濒临崩溃的社保的关键，对非户籍人口的工作、居住、买房、落户和子女入学层层设限，往往以连续缴满若干年社保为前提。互相设限的结果就是全国范围内的劳动力区域分割，严重破坏了全国统一的劳动力市场、阻碍了劳动力的自由流动。

因此，基本养老保险应尽快全国统筹。除了挽救不发达地区因人口流出造成的社保收支失衡，也从全国层面保障流动人口的权利，避免让他们缴费而不能领取养老金，更从制度层面打破区域樊篱，促进劳动力要素的全国流动。(作者系上海金融与法律研究院研究员)