8月25日下午，十二届全国人大常委会第十次会议举行第一次全体会议，全国人大法律委员会副主任委员安建作关于《预算法修正案(草案四次审议稿)》审议结果的报告。有媒体披露，《预算法》历时十年的修法进程，将在“四审”后提交表决，并争取通过。

本轮《预算法》修订进入公众视野还是在两年前。2012年7月，草案二次审议稿开始向公众征集意见，这是一个非常糟糕的方案，出现了很多重大倒退。草案取消了央行“经理国库”的制衡原则，试图将财政部门的陋习“财政专户”合法化；取消一次审议稿中的“允许地方政府发债”条款；很多条款只定原则，具体条款都空白授权给国务院或财政部(如“由国务院另行规定”)。虽然明确了四类预算，但只对公共预算的管理作了界定，国有资本经营、社保、政府性基金三块预算都授权给国务院另行规定。预算调整、预算执行、预算监督等环节赋予财政部门的权力都过于强大，看不到多少人大与纳税人的权力。

这样倒退、落后的修法方案，最终未能通过审议。直到十八届三中全会对财税体制改革的方向作明确部署后，《预算法》的修订工作才开始加速。今年4月，《预算法》“三审”，8月“四审”。《立法法》要求，“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决”，历史上，只有《行政强制法》、《社会保险法》等与个人利益直接相关的法律才有“四审”的待遇。

据媒体披露，《预算法修正案(草案四次审议稿)》对立法宗旨、全口径预算管理制度、预算公开、预算监督等方面都做了大幅修改。“预算公开”方面全过程公开、全面公开、可操作性强，明确了公开的内容、主体和时间。四审草案规定政府的全部收入应当上缴国家金库，维持央行经理国库的职责；预算编制进一步细化，政府支出按经济分类基本支出编到“款”、项目支出编到“项”；决算编制中，所有政府支出都按功能分类编到“款”；均为最详细的一级。在放开地方政府发债、改革转移支付制度、建立跨年度预算平衡机制方面，也做了较大调整，基本符合社会期待。

这是一个良好的开端，有望改变中国现有税收国家的格局。以往预算支出基本上是财政部说了算，一般由财政部编制，虽报全国人大审议，但鲜见预算修正和否决的案例。政府向纳税人收了税，但规模比较大的支出科目离纳税人需要的公共服务都比较远，间接有联系像基建投资、科技创新分配严重不公，没联系的像“三公”经费、政府大楼花费惊人。

在纳税人缺位预算决策的背景下，财政部门编制多大规模的预算支出，取决于税务部门能收上多少税，是典型的量入为出的财税体制。既然纳税人无法决定钱怎么花，财政部门自然是想怎么花就怎么花，其工作重心就是如何方便地征税、防止逃税与抗税、征更多的税，是为税收国家。

将政府支出纳入到《预算法》的框架内，做实全口径预算管理、人大监督、预算公开、央行经理等制度，决定花钱的权力将逐步归于立法机关，政府及财政部门根据经法定程序产生的预算安排财政支出。政府支出之财源于纳税人，根据政府要花多少钱，来决定政府要征多少税，是为税收法定。而界定政府的事权，测算预算支出的规模，据此增减税种，量出为入，这就是现代预算国家的概念。毫无疑问，预算国家是中国现阶段财税改革的彼岸。

从财税改革的步骤来看，《预算法》修订只是第一步，界定政府事权是第二步，这也是化解当前地方债务风险的钥匙。只有明确了哪些基础设施及投资是政府的事权，才有可能理清现有债务的责任方及归属，才可能杜绝旧的债务还完、新的又来的“周而复始”。最后，预算国家绕不开税收法定，现有的税收及政府收入，绝大多数都非法律授权，大多来自行政法规、部门规章甚至是红头文件，立法机关征税的权力被极大削弱。显然，要完成向预算国家的转型，这一步是绕不过去的。