距上次名单公布11年，3月19日，最新的592个国家扶贫开发工作重点县（即“国家级贫困县”）名单对外发布。

　　从国务院扶贫开发领导小组办公室公布的这份名单可以发现，调整后，有38个县被调出，又有38个新面孔入围。贫困县的总数没变，各省的名额没变。

　　11年中，在扶贫政策的支持下，国家级贫困县下发生了哪些变化？尤其是被调整出的38个贫困县。

　　在3月19日公布的“592个国家扶贫开发工作重点县”新名单上，林万龙首先发现，陕西省府谷县被“除名”了。

　　林万龙是中国农业大学经济管理学院教授、博士生导师。2010年，他曾率课题组专门对“府谷现象”进行研究。府谷县因为吸引大量民营企业参与扶贫取得成果而被誉为“府谷现象”。

　　在林万龙看来，府谷被调整出来“很正常”，因为早在2008年，府谷县已经进入陕西省县域经济社会发展排名前三位，2009年跃居全省第一。据统计，本次陕西调出的6个县中，有5个县位列2010年度该省“县域经济社会发展十强县”。

　　被调出的38个县中，有不少县的经济已经相对发达，并曾经引发争议。府谷就是其中一个。

　　去年，有关机构发布第十一届“中国中部百强县（市）”、“中国西部百强县（市）”，其中有多个国家级贫困县。

　　比如，陕西省府谷县位居全国百强县第69位、西部百强县第6位。

　　陕西省靖边县、子长县，安徽省无为县、长丰县，也分别入围中、西部百强县。

　　除了对排名的公正性质疑之外，公众更多地将批评的矛头对准了那些顶着国家级贫困县帽子的富裕地区。

　　无独有偶，广西百色市平果县也是国家级贫困县。但是早在2008年，该县已经连续8年被评为中国西部经济百强县，连续6年居广西县级首位。

　　上述“百强”县的名字，这一次都被从国家级贫困县名单上拿掉了。

　　戴上“穷帽子”不愿主动摘

　　戴上“帽子”的不愿摘下，与此同时，很多地方为了戴上这顶“帽子”而努力

　　一个共识是，在这份名单上，“请神容易送神难”。

　　中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵介绍，调整贫困县难度很大，都想往里面进，进去的都不想出来。调整出来的基本都是“经济条件比其他县好太多了”。

　　不管是“贫困县”还是“重点县”，都没有动态退出机制。中国社科院农村发展所农村贫困问题与发展金融研究室（或简称中国社科院农村所贫困室）主任吴国宝说，1994年国家启动“八七”扶贫攻坚计划时，就实行了“4进7出”，人均收入低于400元的县全部进来，高于700元的县全部出去。

　　汪三贵说，但几乎没有一个贫困县申请退出。

　　此次被调出的陕西省吴起县，早在2008年就被曝出其人均可支配财力超过1万元，位居全省第一，是丹凤、商南等地的十几甚至几十倍。

　　当时，陕西省向国务院扶贫开发领导小组建议，摘掉吴起县的“贫困帽”。但是时隔4年，这顶帽子才被摘下。

　　汪三贵说，没有申请程序，它们也不会主动申请去脱贫。这个名单基本上是十年一调，只能等待这个节点调整。

　　戴上“帽子”的不愿摘下，与此同时，很多地方为了戴上这顶“帽子”而努力。

　　日前，湖南省新邵县入选“国家集中连片特困地区”，该县因为发布广告庆祝而备受关注。在林万龙看来，“炫穷”的背后是利益的吸引。

　　据介绍，各部委对贫困地区、贫困县都有政策倾斜和非专项的转移支付。还有一些专门针对贫困地区的项目支持。汪三贵说，比如减免税会从贫困县先行先试，一些行业政策优惠也会优先考虑贫困地区。

　　在一些招生考试中，来自国家贫困县的考生会受到降分录取、减免学费等优待等。

　　重重优惠让“贫困县”的争夺非常激烈。

　　矿产资源助力“脱贫”

　　有分析说，扶贫“扶”了这么多年，不如资源价格上涨效果明显

　　这次被调出的贫困县中，大部分有丰富的矿产资源。

　　其中，位于内蒙古、陕西的贫困县的煤炭、稀土等产量巨大，位于河北的贫困县铁、金储量较大，位于南方的贫困县多为有色金属富集区。

　　据陕西省府谷县政府网站介绍，该县北与内蒙古准格尔旗、伊金霍洛旗接壤，西南与神木县毗邻，煤炭储量丰富，2011年全县煤炭产量7204万吨。

　　林万龙分析说，当地经济发展如此之快，除去政策扶持和自身努力之外，煤炭等资源价格的猛涨是一个重要原因。

　　实际上，在煤炭价格低的时候，府谷、准格尔旗等这些地方并不富裕。

　　随着资源价格的上涨，当地的GDP和财政收入增长都非常快。林万龙说，2005年，府谷在陕西83个县中排名还在35位，短短3年之后，就跃居前三名。

　　有分析说，扶贫“扶”了这么多年，不如资源价格上涨效果明显。

　　扶贫主战场：“连片特困地区”

　　中央提出“着力推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚”

　　2001年国家扶贫政策思路调整，“国家重点贫困县”的概念被“扶贫开发工作重点县”所取代。

　　据汪三贵介绍，从2001年起，国家已经开始淡化“贫困县”的概念，但是彻底取消这个概念又不现实。

　　在理论上，扶贫模式大体有两种：“地域瞄准”和“个人瞄准”。前者是确定一些地区进行扶持，后者是确定一类群体，进行帮扶。

　　2001年之前，扶贫基本以单一的“地域瞄准”为主，而“地域瞄准”又以“贫困县”为主要形式。

　　今年两会期间，国务院扶贫办主任范小建表示，连片特困地区是下一步扶贫攻坚的重点，是扶贫工作的主战场。

　　中央财政扶贫资金的增量部分，将主要用于片区。

　　林万龙说，“片区扶贫”的提出，是因为很多相邻地区的贫困面临着共性的问题，从而制约了整个区域的发展，比如交通问题、环境问题。而要破解这些难题，单靠发展一个县，是无法实现的。

　　2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议提出“着力推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚”。

　　在今年3月19日公布的“国家扶贫开发工作重点县名单”上，有340个县的名字被加黑，它们是连片特殊困难地区范围内的国家扶贫开发工作重点县。

　　此外，还有大体同等数目的县，被一同划入集中连片特困区，它们共同构成了全国14个连片特困区。

　　汪三贵分析说，扶贫重点到“片区”之后，片区内的重点县会比片区外的重点县得到更多的资源。

　　“扶强不扶弱”凸显

　　比如扶持种植养殖业，可能就会把钱给了大户，而扶贫贴息可能就给了大企业

　　与此同时，一个更为严重的问题正在变得非常普遍：很多扶贫政策正在“扶强不扶弱”。

　　采访中，林万龙举例说，比如扶持种植养殖业，可能就会把钱给了大户，而扶贫贴息可能就给了大企业。

　　比如，农机具购置给予50%的补贴，那么只要出一万就可以购买价值两万的农机具。

　　但是，如果你是个贫困户，可能就拿不出这个钱，也就享受不到这个政策。

　　家电下乡也一样，买不起家电的人，享受不到优惠。

　　“这就导致真正贫困的人得不到扶持。”林万龙说，这个问题已经不能回避。

　　在林万龙看来，很多扶贫政策缺乏“贫困视角”，没有对政策将要惠及的贫困人口、可能产生的影响进行评估测算。

　　“个人瞄准”的模式也在日渐兴盛，这种模式直接针对真正的穷人，主要形式就是社会保障。

　　但是，汪三贵认为，在农村没有充分的个人信息的前提下，地方政府对于贫困的识别非常困难。

　　林万龙也提到，在目前的经济条件下，一个家庭是否贫困，已经不像原来那样一眼就看得出了。

　　靠行政力量难完全消除贫困

　　国家的扶贫开发政策，可以缓解贫困，但很难从根本上利用行政力量完全消除

　　592个“贫困县”的总数是1994年确定的，这个名单的上一次调整是在2001年。

　　11年之后的这次调整，是根据“中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）”作出来的。不过，按照这个纲要的要求，各省应该实现“重点县”数量逐步减少。

　　为减少阻力，纲要还特别说明，“重点县”减少的省份，国家的支持力度不减。

　　此次“脱贫”的38个县只占重点县总数的6.4%。也就是说，经过10年的扶贫，绝大多数“重点县”仍然不能脱贫。

　　林万龙认为，不能简单从数量上否定中国的扶贫成绩。

　　2011年11月，国新办发布《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书透露，从2001年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2658元人民币增加到11170元人民币，年均增长17%，增幅高于全国平均水平。

　　林万龙说，以前认定贫困，是“吃不饱饭、穿不上衣”的绝对贫困标准，现在已明显不同。只是相对于其他地方，还比较落后。

　　在林万龙看来，一个地区的贫困受到自然资源、基础条件、市场环境等多种因素影响，而国家的扶贫开发政策，可以缓解这些影响，但很难从根本上利用行政力量完全消除。

　　【影响】

　　“摘帽”县担心一些地方返贫

　　河北省涉县这一次被调出“贫困县”，这是涉县1984年以来第一次摘下这个帽子。

　　一直努力的“脱贫”目标实现了，但是涉县扶贫办副主任李运生却很难打心眼儿里高兴。在他看来，没有了国家支持，很多事情很难办。

　　首先是财政扶持资金没有了。李运生说，专项扶贫资金、以工代赈资金、“四税返还”加起来，扶贫资金每年能有一亿元，而涉县每年的财政收入也不过10亿元，现在这笔资金一下子没有了。

　　因为不再是国家级贫困县，之前的帮扶单位也会撤出。

　　不过，涉县对被“摘帽”早有思想准备。李运生坦承，“这几年涉县的财政收入和人均收入都比较高了”。

　　据他介绍，这次河北省评选国家级贫困县，就是按财政收入和人均收入排队，用数字说话。所以，被“摘帽”也没什么话可说。

　　面对即将“脱贫”的现实，县里开了会定下调子，“不能松劲儿，别一下子断了档”。国家如果不支持了，扶贫工作再推进三年，县里自己每年拿出1000万，对贫困村重点扶持照顾。

　　在李运生看来，摘帽的后续影响有些还没显现出来，他担心一些地方可能要返贫。而且，作为财政支柱的两个大企业已经开始不景气，财政收入任务完不成了。“再想办法吧。”李运生说。

　　“戴帽”县抓住机会多上项目

　　和涉县同属河北省的平乡县，此次从省级贫困县“升格”为国家级贫困县。

　　在网络论坛上，一些平乡人议论说，“我县确实贫困，国家级贫困县当之无愧”。

　　平乡县委书记李江山说，他们没有争过贫困县的名额，省里按2009年的数字按顺序排下来，轮到谁就是谁。

　　李江山告诉同事们“要冷静”，贫困县是个落后的帽子，不要当做一个荣誉，迟早是要摘的。

　　不过，他也承认，贫困县的身份带来了一些以前没有的资源，比如会有单位来帮扶。他认为，一定要抓住这个机会，多上项目。

　　【背景】

　　1986年，我国正式成立了专门的扶贫机构，首次划出273个国家级贫困县。

　　1994年，国家启动“八七扶贫攻坚计划”，这个名单扩大为592个。

　　2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》发布，取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数目，但总数依然为592个，同时将“贫困县”的提法改为“扶贫开发工作重点县”。

　　2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》正式发布，其中明确指出，“原定重点县支持政策不变。各省（区、市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。”